III. L’approche inclusive de l’activité normative et les concertations préalables des acteurs

27. L’activité normative s’opère selon une démarche inclusive et participative. L’exercice du pouvoir normatif et le processus d’élaboration des textes normatifs reposent sur deux principes directeurs. Cet exercice et ce processus sont à la fois participatif et surtout itératif.
28. Tout d’abord, le processus est très participatif, car les projets de textes normatifs, élaborés par les services de la Commission de l’UEMOA, sont très souvent le fruit d’une large concertation. En effet, outre les Organes et Institutions spécialisées de l’UEMOA, d’autres acteurs sont plus ou moins étroitement associés au processus d’élaboration des actes adoptés par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement ou le Conseil des Ministres. 
29. Certes, les actes édictés par la Commission de l’UEMOA n’impliquent pas, en principe⁴, la participation d’autres acteurs. Toutefois, pour des raisons pratiques, la Commission de l’UEMOA consulte souvent les experts des États. Une telle consultation est fortement recommandée, car elle est de nature à améliorer la qualité substantielle des textes normatifs. Quant aux actes pris par le Président de la Commission de l’UEMOA, en raison de leur nature interne, ils sont édictés directement sans la participation d’acteurs externes.
30. La Commission est la cheville ouvrière du processus normatif. L’élaboration de normes se déroule à la confluence du politique, du juridique et de la technique. Ce faisant, la Commission de l’UEMOA réalise sa fonction normative suivant un processus organisationnel décentralisé, horizontal et coopératif, en raison de la diversité des acteurs y contribuant. 
31. Le service initiateur d’une activité normative doit s’assurer de la bonne coordination et de l’implication de l’ensemble des acteurs dans la confection du projet de texte normatif. La DAJ est saisie dès l’entame du processus normatif. Elle est associée à toutes les étapes de l’activité normative. L’implication des autres services de la Commission de l’UEMOA est moins systématique. 
32. La participation au processus normatif des administrations publiques compétentes des États est incontournable. Des acteurs non étatiques des États membres sont souvent associés au processus d’élaboration des textes normatifs, notamment le secteur privé.
33. La participation au processus normatif d’organisations internationales ou supranationales, en particulier d’autres communautés économiques régionales, notamment la CEDEAO, est souvent nécessaire. Cette participation est parfois indispensable pour prévenir les conflits de normes communautaires. 
34. Par ailleurs, ledit processus est par essence même itératif. L’activité normative est rarement une démarche de type analytique, réalisée de manière linéaire, c’est dans une large mesure un processus impliquant une certaine récurrence. 
35. En règle générale, les différentes phases ne doivent pas être entreprises isolement les unes par rapport aux autres⁵. Le découpage de l’élaboration d’un texte normatif en étapes est uniquement d’ordre pratique, et ce dans l’optique d’alléger le fardeau de l’épreuve. En réalité, l’activité normative est constamment une démarche de caractère répétitif. Les résultats de plusieurs étapes demeurent provisoires jusqu’à un stade avancé du processus normatif.  
36. Par exemple, l’identification du problème à résoudre par la voie normative, ou la détermination du besoin impératif d’une décision de type prescriptif, doit faire l’objet d’une appréciation au fur et à mesure de l’avancement des travaux. Il en est de même pour le choix du véhicule ou instrument normatif. Lors de la phase de conception du projet d’acte, on doit veiller à la vérification de la pertinence des choix opérés à l’issue de la phase exploratoire. 
37. Le circuit des concertations et des consultations préalables des différents acteurs est déterminé par le service initiateur en fonction de ses propres attentes et du type d’expertise requis. La mise à contribution des acteurs du processus normatif est fonction de la nature et des exigences dudit processus.
38. En règle générale, les concertations internes et externes interviennent après la confection d’un avant-projet de texte communautaire. Toutefois, la consultation de la DAJ peut intervenir avant la conception du projet de texte, notamment sur le principe même de l’édiction d’un texte communautaire. 
39. Cependant, il est recommandé de procéder à certaines concertations ou à des consultations avant l’élaboration du projet de texte normatif. En effet, l’avis de certains acteurs sur les options majeures de l’activité normative envisagée est nécessaire. 
40. Outre la consultation directe de certains services de la Commission de l’UEMOA, il est recommandé de tenir une ou plusieurs réunions de l’ensemble des services de la Commission de l’UEMOA. Ces concertations internes permettent de recueillir leurs avis et observations avant la finalisation du projet de texte normatif.
41. En règle générale, les concertations externes s’opèrent dans le cadre d’ateliers dits de validation ou de réunions d’experts. Les acteurs identifiés sont conviés à ces rencontres. Il est également possible de consulter et de solliciter directement le concours des acteurs. 
42. Une seule consultation de certains acteurs n’est pas toujours suffisante. On ne doit pas hésiter à solliciter, à plusieurs reprises, le concours de certains acteurs si une clarification est utile ou surtout lorsqu’une nouvelle problématique émerge. 
43. Au regard des exigences de l’activité normative et des contributions pouvant être apportées par les acteurs potentiels, les initiateurs d’un projet d’acte normatif peuvent dresser un tableau des parties prenantes. 

Un modèle de tableau figure ci-après : 
TABLEAU 1 : PARTIES PRENANTES 

44. Le projet de texte communautaire finalisé après diverses phases (la phase exploratoire, le choix de l’instrument normatif, la conception et la rédaction de l’avant-projet de texte communautaire, lesquelles seront énoncées ultérieurement) fait l’objet d’approbation avant son adoption, le cas échéant, par l’autorité normative compétente.
45. Une bonne compréhension des enjeux de cette phase ultime exige une revue sommaire des acteurs de la procédure d’approbation et d’adoption des actes communautaires.