A. L’identification du besoin de texte normatif à satisfaire et la définition préalable du problème à résoudre
Toute activité normative a pour point de départ une question : l’adoption d’un texte normatif est-elle nécessaire ?
La définition du problème est la toute première diligence qui s’impose lorsqu’on engage une activité normative, car l’impératif de légiférer suppose l’existence d’un problème ou d’un besoin d’organisation juridique à satisfaire.
En raison du particularisme de l’intégration économique, les facteurs qui commandent l’édiction d’un texte communautaire sont incommensurables et complexes. Cette complexification, au demeurant croissante, est une des caractéristiques de l’œuvre légistique des services de la Commission de l’UEMOA.
En effet, il y a d’abord le schéma très simple de la satisfaction d’une exigence du droit positif, l’édiction d’une norme est explicitement prescrite par :
les dispositions pertinentes des Traités, d’un Protocole additionnel ou d’un Acte additionnel ;
les dispositions d’un acte du Conseil des Ministres, de la Commission de l’UEMOA ou du Président de la Commission de l’UEMOA préexistant et en vigueur.
Il y a ensuite et surtout le schéma complexe lié au besoin d’encadrement juridique du processus de l’intégration régionale. L’atteinte des objectifs assignés par l’article 4 du Traité nécessite une réforme du cadre normatif, et ce en vertu des principes généraux posés par les dispositions suivantes :
les articles 8, 60 et 61 du Traité modifié de l’UEMOA relatifs aux orientations générales de la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement ;
les articles 11 et 16 du Traité de l’UMOA permettant au Conseil des Ministres d’inviter la Commission de l’UEMOA à prendre ou à lui soumettre toute initiative nécessaire à la réalisation des objectifs de l’UEMOA, ou à la mise en œuvre des orientations générales et décisions de la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement ;
l’article 26 du Traité modifié de l’UEMOA relatif à l’exercice par la Commission des pouvoirs propres à elle conférés en vue du bon fonctionnement et de l’intérêt général de l’UEMOA.
Si la détermination du besoin de l’édiction d’un texte normatif suscite peu de difficultés lorsque le schéma est simple, tel n’est pas le cas lorsque le schéma est complexe.
Une mise en évidence préalable de l’ensemble des éléments constitutifs du problème à résoudre est nécessaire. Il faut prendre la précaution d’isoler les aspects d’ordre purement juridique. Cet exercice implique outre une analyse des faits, l’appréciation des questions de valeurs. Les éléments factuels doivent faire l’objet d’une minutieuse appréciation. On doit s’employer à évaluer avec précision leur importance.
Une bonne identification du problème facilite la recherche de la solution appropriée, à travers la revue des différentes mesures à même de favoriser l’atteinte des objectifs poursuivis. Par ailleurs, en fonction de la nature du problème identifié, il est opportun d’arrêter les grandes lignes du mode de réalisation de l’activité normative. L’une des options est le recours éventuel à une mission de consultance indépendante. Le recours à une telle option mérite une attention particulière, car elle constitue un aspect critique de toute activité normative. Certaines diligences exploratoires pourraient être déléguées au consultant indépendant.
