D. Les lignes directrices relatives à la rédaction du préambule des actes communautaires

287.    Une bonne conception de l’acte communautaire, en particulier une esquisse de sa cohérence générale, facilite la rédaction du préambule. Aussi, il est important que l’on prête une attention particulière à la cohérence du texte. Du reste, il est prudent de terminer la rédaction du dispositif avant de finaliser le préambule.

1) Les visas de l’acte communautaire

288.    Les visas sont destinés à indiquer la base juridique de l’acte, c’est-à-dire les dispositions pertinentes des textes en vigueur (outre les Traités, les Protocoles et les actes adoptés antérieurement par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement, par le Conseil des Ministres, par la Commission ou par le Président de la Commission de l’UEMOA). 

289.    Chaque visa est introduit par la formule « Vu »³². On ne vise que le droit primaire ou le droit dérivé de l’UEMOA.

290.    La base juridique qui figure systématiquement dans tout acte de l’Union est le Traité de l’UEMOA, et éventuellement le Traité instituant l’UMOA. On les complète par l’énonciation de la base juridique directe de l’acte, les dispositions pertinentes de tout autre acte en vigueur, selon le type d’acte et l’Organe compétent.

291.    L’indication d’un acte émanant d’une autorité hiérarchiquement inférieure est prohibée.

292.    On cite d‘abord les actes édictés par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement, puis les actes du Conseil des Ministres, ensuite ceux de la Commission ou du Président de la Commission de l’UEMOA, en précisant leurs dates d’adoption. L’ordre d’indication des différents types d’actes de l’Union est le suivant :

• le Traité, puis le Protocole additionnel, et enfin l’Acte additionnel ; 
• le Règlement, puis la Directive, la Décision, la Recommandation et l’Avis du Conseil des Ministres ;
• le Règlement d’exécution, puis la Décision, la Recommandation et l’Avis de la Commission de l’UEMOA ; 
• le cas échéant, la Décision du Président de la Commission de l’UEMOA.

293.    Les actes sont cités dans l’ordre chronologique en commençant par les plus anciens. Si on vise un acte simplement modifié, on ne vise pas un acte dont l’abrogation est en cours, car cet acte a vocation à cesser d’appartenir à l’ordonnancement juridique.

294.    L’identification de la base juridique est tributaire des diligences effectuées au cours de la phase exploratoire. Si l’étude de l’état du droit positif a été bien menée, la détermination de la base juridique est aisée. 

2) La motivation de l’acte communautaire

295.    La motivation de l’acte est une exigence du Traité de l’UEMOA (article 44). Elle a pour but de justifier de façon concise les dispositions essentielles du dispositif. Elle décline sommairement son intérêt et son contexte général. Elle doit donner une idée générale du problème à résoudre, le besoin d’organisation juridique à satisfaire et les solutions retenues ou les voies préconisées. La motivation peut également faire référence aux instruments internationaux pertinents.

296.    La motivation est composée d’une série de paragraphes. Chaque paragraphe comprend une ou plusieurs phrases complètes, formulées dans un langage non impératif, dans un style distinct de celui du dispositif. 

297.    Chaque paragraphe commence, en règle générale, par le mot
« Considérant ». Mais, cela n’est pas exclusif de l’usage d’autres vocables, notamment « Soucieux », « Désireux », « Conscient », « Convaincu », « Prenant acte de » ou « Tenant compte de »³³, [ce mot introductif s’accorde en genre avec l’Organe qui édicte l’acte]. 

298.    La motivation est une composante en soi du « préambule » et non une reformulation des visas. La motivation est également différente des dispositions relatives à la définition, ou à l’objet ou au champ d’application. La motivation de l’acte résume certaines idées (le contexte, la justification, l’objectif et le résultat attendu) figurant dans la Note de présentation. L’abrogation et la modification d’un texte normatif font toujours l’objet d’une motivation.

3) L’indication des étapes substantielles de la procédure qui précède l’adoption de l’acte normatif

299.    La partie finale du préambule fait état de l’origine de la proposition. L’initiateur de l’acte est indiqué dans cette rubrique, ainsi que les Avis et les Recommandations émis au cours de la procédure d’approbation.

300.    L’Organe ou l’Institution ayant pris l’initiative de la proposition normative est généralement la Commission de l’UEMOA. Cependant, certains textes font l’objet d’une proposition conjointe de la Commission de l’UEMOA et de la BCEAO ou de la BOAD.

301.    L’adoption des actes par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement est faite sur la base d’une recommandation du Conseil des Ministres statutaire.

302.    Les actes du Conseil des Ministres statutaire font l’objet d’une approbation préalable par les Ministres sectoriels (lorsque l’acte concerne une politique sectorielle), et d’un avis obligatoire du Comité des experts statutaire. 

303.    Il indique, le cas échéant, l’avis de la Cour de Justice (ou de la Cour des Comptes). Il mentionne éventuellement l’avis émis par un Organe consultatif ou d’un organisme mis en place pour assister la Commission de l’UEMOA dans sa fonction normative, notamment la Conférence des Barreaux³⁴, le Comité vétérinaire³⁵, la Cellule pour l’harmonisation et la coopération pharmaceutique³⁶ ou le Conseil permanent de la profession comptable³⁷.
Par exemple, à titre d’illustration, ils sont rédigés comme suit :
Prenant en compte les conclusions de la réunion des Ministres en charge de [sectoriels] …. en date du … ;
Tenant compte de l’avis des instances consultatives (par exemple le Comité consultatif de la concurrence, le Comité régional du médicament vétérinaire) … [le cas échéant] ;
Sur proposition [conjointe] de la Commission [et de la Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest ou de la Banque Ouest-Africaine de Développement [le cas échéant] ;
Après avis du Comité des experts statutaire, en date du…