E. Les lignes directrices relatives à la rédaction du dispositif des actes communautaires

304.    Le dispositif est la partie normative de l’acte. Il est composé d’articles, éventuellement regroupés en parties, titres, chapitres et sections, et peut être accompagné d’annexes.

305.    Par définition, tout texte normatif est un instrument prescriptif, et à ce titre, il ne saurait servir à une fin purement informative. En d’autres termes, un texte normatif ne doit pas poursuivre la même finalité qu’une circulaire ou une note de service. Aussi, la rédaction du dispositif est subordonnée à l’observation de règles et de techniques générales et particulières.

1) Les principes généraux de rédaction de l’acte communautaire 

306.    Il convient de veiller à l’homogénéité de l’acte. L’une des voies de facilitation de l’homogénéité réside dans la sobriété du contenu des articles et des phrases, ainsi que dans la simplification des formulations. Dans la mesure du possible, les dispositions des actes sont formulées de manière concise.

307.    L’homogénéité d’un acte communautaire implique également le respect strict de son champ d’application. 

308.    Par ailleurs, il faut veiller à couvrir l’intégralité du champ d’application en mettant en évidence les subtilités d’ordre normatif en vigueur dans l’ensemble des États, dans l’optique de tenir compte de la différence entre les législations des États. 

309.    En outre, les éléments du contenu normatif sont toujours en accord entre eux. Ils ne doivent guère se contredire. Il faut également proscrire tout chevauchement et toute contradiction avec d’autres actes en vigueur. 

310.    De façon générale, les exceptions et les dérogations sont bien spécifiées. Les dispositions relatives aux dates, délais, prorogations, ainsi que celles relatives aux dispositions transitoires et aux dispositions finales (entrée en vigueur, délai de transposition et application de l’acte dans le temps) sont rédigées de manière précise afin de permettre leur mise en œuvre avec certitude.

311.    De façon spécifique, la détermination des sanctions, et notamment la répression des infractions pénales, relevant de la compétence exclusive des États, les actes adoptés par les autorités normatives de l’UEMOA ne sauraient prescrire des sanctions. Les États sont invités à prévoir les incriminations et leurs sanctions. Mais l’acte communautaire peut simplement prévoir l’application de la législation nationale en vigueur. Deux formules usuelles relatives au régime des sanctions sont rappelées ci-après :

a) La formule d’invitation des États à prescrire les sanctions : « Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions du présent Règlement et prennent toutes les mesures nécessaires à leur mise en œuvre. 
Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. 
Les États membres informent la Commission de l’UEMOA, au plus tard le…, des sanctions édictées. »

b) La formule de renvoi à la législation nationale en vigueur : « […] ne répondant pas aux exigences du présent Règlement sont passibles de poursuites judiciaires et sont réprimés pénalement conformément à la réglementation nationale en vigueur dans chaque État membre. »

2) Observations particulières relatives aux définitions, à l’objet et au champ d’application de l’acte communautaire 
a) La définition des termes

312.    L’option de faire figurer ou non une définition des termes figurant dans un texte communautaire relève entièrement de la liberté de l’autorité investie du pouvoir normatif. 

313.    L’insertion des définitions des termes figurant dans un texte normatif n’est pas une exigence légistique. Une telle pratique est dictée par le souci de la sécurité juridique, notamment lorsque les termes utilisés dans l’acte n’ont pas un sens univoque. Aussi, on ne doit prévoir des définitions des termes figurant dans un texte normatif que si on est en présence de notions délicates à cerner et à distinguer. Le principe à retenir est que l’on ne définit que les termes utilisés dans le texte. Les définitions sont systématiquement introduites par une formule usuelle, à savoir : « Au sens de la présente « Directive » ou « Règlement », « on entend par … ».

314.    Si on estime utile de définir certains termes y figurant, il faut retenir les définitions provenant d’une source fiable et généralement bien acceptée, notamment la littérature technique autorisée. À titre d’exemple, le Codex Alimentarius³⁸ ou « Code alimentaire » est une source fiable pour la définition des normes alimentaires. Il en est de même pour les définitions techniques approuvées par l’Organisation Mondiale de la Santé Animale (OIE). Les définitions techniques approuvées par le Codex Alimentarius ou par l’Organisation Mondiale de la Santé Animale (OIE) figurent dans la rubrique « définitions » du Règlement n°07/2007/CM/UEMOA du 6 avril 2007 relatif à la sécurité sanitaire des végétaux, des animaux et des aliments dans l’UEMOA.

315.    Les définitions des termes sont consignées dans un seul et même article, au début de l’acte communautaire, dans le tout premier article. Elles sont rédigées par ordre alphabétique. Aucune définition ne contient d’éléments d’ordre normatif. Elle ne précise que le sens de la terminologie. Le même terme doit être utilisé dans un sens unique tout au long de l’acte. Si tel n’est pas le cas, il faut préciser les articles concernés par la définition. 

b) L’objet et le champ d’application de l’acte normatif

316.    La bonne compréhension d’un acte communautaire commence par sa singularisation, la précision de son objet et la délimitation de son champ d’application. Une bonne pratique légistique recommande leur regroupement au sein de la première subdivision du texte normatif. Cette subdivision peut contenir éventuellement l’article premier consacré aux définitions. Mais un tel regroupement est fonction de la longueur et surtout de la complexité de l’acte communautaire. On y procède donc au cas par cas.

317.    L’objet est la précision de ce sur quoi porte l’acte, tandis que le champ d’application, outre la délimitation du périmètre des situations de fait ou de droit régies par l’acte, indique les personnes auxquelles l’acte communautaire s’applique. 

318.    La bonne rédaction de l’objet et du champ d’application est d’une grande portée, car ces dispositions fixent les contours de l’objet de l’exercice du pouvoir normatif des Organes de l’UEMOA, ainsi que l’étendue du champ d’intervention de la réglementation communautaire. 

319.    L’objet et le champ d’application suppléent à la concision de l’intitulé. Ils contiennent des éléments d’information et de clarification sur la raison d’être de l’acte communautaire. 

320.    À titre d’illustration, les articles relatifs à l’objet et au champ d’application (d’un acte relatif aux procédures d’homologation des produits pharmaceutiques à usage humain dans les États membres de l’UEMOA) peuvent être rédigés comme suit :

« Article 2 : Objet
    Le présent Règlement a pour objet de définir les procédures d’homologation des produits pharmaceutiques à usage humain dans les États membres de l’Union. »

« Article 3 : Champ d'application
    Les dispositions du présent Règlement s’appliquent aux produits pharmaceutiques à usage humain destinés à être mis sur le marché d’un État membre de l’Union, sous la forme de spécialité pharmaceutique, de médicament générique ou multi source. »

3)    Les techniques de rédaction du dispositif
a)    Les techniques de rédaction communes au dispositif des différents actes

321.    La structuration du dispositif d’un acte communautaire est à géométrie variable. On peut concevoir et rédiger un texte sans aucune subdivision. Lorsqu’un acte est très long, il comporte des parties, qui regroupent des titres, lesquels sont subdivisés en chapitres et éventuellement en sections. D’autres actes ont une structuration plus simple, des chapitres avec ou sans section. On peut combiner des chapitres dépourvus de section avec des chapitres composés de plusieurs sections. Les titres, les chapitres ou les sections comportent un intitulé. Ces intitulés résument sans équivoque les articles qui y sont regroupés.

322.    C’est donc l’importance du contenu normatif qui détermine sa structuration. Le dispositif peut être, selon son contenu normatif, rédigé conformément à une structure très simple ou suivant une structure plus détaillée.

323.    La forme simplifiée peut être structurée comme suit :

• définitions, objet, champ d’application (chapitre I) ; 
• droits et obligations (chapitre II) ; 
• dispositions déléguant des pouvoirs et conférant des compétences d’exécution, dispositions procédurales, mesures d’application et dispositions transitoires et finales (chapitre III).

324.    Une structure plus détaillée pourrait être articulée comme suit : 

• définitions, objet et champ d’application (titre préliminaire) ;
• droits et obligations (un ou plusieurs titres) ;
• dispositions déléguant des pouvoirs et conférant des compétences d’exécution (un titre spécifique) ; 
• dispositions procédurales (un titre spécifique) ;
• mesures d’application (un titre spécifique) ;
• dispositions transitoires et finales (dans le tout dernier titre). 

325.    Le texte doit être composé de subdivisions facilement assimilables en fonction de la progression de l’argument, car un bloc de texte trop compact est de lecture peu aisée et surtout de compréhension difficile. Le découpage ne doit pas pour autant aboutir à un démembrement artificiel et abusif de l’agencement des idées.

326.    La structure de chaque article doit être la plus simple possible. À cet égard, dès l’entame de la rédaction, il faut s’atteler à rendre la structure des articles assez simple en reformulant les idées complexes. 

327.    Les phrases devraient se limiter à l’expression d’une seule idée. Tout article composé de plus d’une phrase ou décomposé en plusieurs alinéas doit regrouper un ensemble d’idées ayant un lien logique entre elles.

328.    Par souci de clarté et afin de faciliter la compréhension, il n’est pas recommandé d’insérer dans un seul article plusieurs idées. 

329.    La répartition des idées-forces dans plusieurs articles est une meilleure pratique légistique. Cette pratique est de nature à faciliter le reste du processus normatif. En effet, lors des consultations et des concertations, les articles ayant une structure trop complexe risquent de susciter des remises en cause. 

330.    Le nombre des articles dépend de la densité du contenu normatif de l’acte. Il en est de même pour le nombre d’alinéas de chaque article. 

331.    En principe, les articles n’ont pas d’intitulé. Toutefois, le choix de donner un intitulé à chaque article d‘un acte communautaire en facilite la compréhension.

332.    Certains articles ont pour vocation de donner une précision par voie d’énonciation ou d’énumération d’une liste. Il convient de distinguer chaque élément de l’énonciation ou de la liste. Lorsque le contenu de l’énonciation ou de la liste est assez long, leur distinction par un numéro ou une lettre est préférable à l’usage d’un tiret ou d’une puce.

333.    Enfin, il est de coutume que l’article premier du dispositif ne comporte pas de chiffre. Son numéro d’ordre est écrit « premier », tandis que le numéro d’ordre des autres articles s’écrit en chiffre. Cela est une simple convention retenue pour conférer aux textes normatifs une certaine spécificité sans aucune raison particulière.  

334.    En cas d’énumérations multiples dans un seul article, il peut être recommandé d’utiliser à la place des tirets des chiffres ou des lettres. 
Les énumérations sont présentées en premier niveau avec (1°, 2° et 3°), puis en deuxième niveau avec a), b), c) … 
Les renvois aux énumérations ainsi désignés pourront alors se faire par référence à un chiffre ou une lettre (par exemple : « Le b du 2° de l’article… entre en vigueur à compter du… »).

b) Les techniques de rédaction spécifiques aux Directives

335.    Toute directive doit être rédigée en tenant compte de sa spécificité notionnelle, à savoir un acte obligatoire destiné aux États membres, lesquels sont tenus de satisfaire les objectifs qu’elle leur assigne. 

336.    Les dispositions sont donc formulées sans équivoque sur l’objectif à atteindre, et il est de coutume d’utiliser les expressions suivantes :

• « Les États membres s’engagent à… » ; 
• « Les États membres mettent en place… » ; 
• « Les États membres déterminent… » ;
• « Les États membres sont tenus de… » ; 
• « Les États membres veillent… » ;
• « Les États membres prennent les mesures appropriées pour… » ; 
• « Les États membres favorisent… » ;
• « Les États membres accordent… ».  

337.    Une directive doit contenir des formules à même de faciliter leur transposition. On fixe donc les objectifs avec clarté et réalisme en tenant compte des mesures que les États devraient arrêter pour leur mise en œuvre.

338.    Les formalités à remplir pour la transposition doivent obligatoirement figurer dans une directive. La transposition des Directives est l’une des composantes essentielles du suivi de l’application de la réglementation communautaire.

339.    L’une des formules courantes relatives à l’obligation de transposition des Directives est la suivante : 
 « Article…. Transposition de la directive 
Dans un délai de ………. à compter de la date d’entrée en vigueur de la présente directive, les États membres prennent les dispositions législatives, réglementaires et administratives pour se conformer à celle-ci. Ils en informent immédiatement la Commission de l’UEMOA.
Les actes juridiques pris en application de la présente Directive doivent contenir une référence à la présente Directive ou sont accompagnés d’une telle référence lors de leur publication officielle.
Les États membres de l’Union communiquent à la Commission les textes de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente Directive ».

c) Observation particulière sur le dispositif des décisions rendues par la Commission de l’UEMOA en cas de manquement aux règles de concurrence 

340.    Le dispositif des décisions rendues par la Commission de l’UEMOA en cas de manquement aux règles de concurrence est rédigé de façon particulière.

341.    Ce particularisme est une traduction de l’objet de la décision, à savoir établir une violation des règles de la concurrence, infliger une sanction pécuniaire et enfin faire obligation de cesser les pratiques contraires à la bonne concurrence. Aussi, ces décisions sont rédigées afin de traduire fidèlement cette finalité (cf. Supra n°277 page 53 la structuration particulière des décisions de concurrence).